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| Casa Pilatos |
El registrador de la Propiedad suspende la
inscripción solicitada por dos motivos: a) porque se precisa de la licencia
urbanística correspondiente ex artículo 10.3.b) de la Ley sobre propiedad
horizontal, sin que la misma pueda ser sustituida para Andalucía por una
declaración responsable, al entender aplicable el artículo 137.1 de la Ley
7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de
Andalucía, que exige licencia urbanística para determinadas obras en edificios,
y b) porque de la documentación inserta en la escritura, una vez verificado el
código seguro de verificación del recibo de entrada que se acompaña de la misma
de la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Torremolinos, solo ha podido
verificar el Registrador que ha tenido entrada en el Registro de Entrada del
Ayuntamiento una determinación documentación sin saber si se trata de la
declaración responsable.
En
la escritura calificada se formaliza una segregación de un local comercial para
transformarlo en dos locales comerciales independientes, incorporando al efecto
un documento, que el recurrente afirma que es una «declaración responsable»
para dividir, presentado telemáticamente en el Ayuntamiento de Torremolinos. En
consecuencia, debe determinarse, en primer lugar, si dicha declaración
responsable es suficiente o, por el contrario, ha de aportarse algún documento
complementario como el acta de conformidad del Ayuntamiento, por razón del
título legalmente habilitante de la actuación urbanística concreta de que se
trate, en este caso de división de local comercial y formación de un nuevo
elemento independiente resultante de la propiedad horizontal. El citado
artículo 28 del Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone
en sus dos primeros apartados lo siguiente: «1. Para autorizar escrituras de
declaración de obra nueva en construcción, los notarios exigirán, para su
testimonio, la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización
administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación
territorial y urbanística, así como certificación expedida por técnico
competente y acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto
que haya sido objeto de dicho acto administrativo. Tratándose de escrituras de
declaración de obra nueva terminada, exigirán, además de la certificación
expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de esta
conforme a la descripción del proyecto, los documentos que acrediten los
siguientes extremos: a) El cumplimiento de todos los requisitos impuestos por
la legislación reguladora de la edificación para la entrega de esta a sus
usuarios; y b) El otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias
para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su
destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable y los requisitos
de eficiencia energética tal y como se demandan por la normativa vigente, salvo
que la legislación urbanística sujetase tales actuaciones a un régimen de
comunicación previa o declaración responsable, en cuyo caso aquellas
autorizaciones se sustituirán por los documentos que acrediten que la
comunicación ha sido realizada y que ha transcurrido el plazo establecido para
que pueda iniciarse la correspondiente actividad, sin que del Registro de la
Propiedad resulte la existencia de resolución obstativa alguna.
Para
practicar las correspondientes inscripciones de las escrituras de declaración
de obra nueva, los Registradores de la Propiedad exigirán el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el apartado anterior». De este modo, la
legislación estatal exige dos requisitos distintos entre sí, que deben
concurrir cumulativamente en la inscripción de una obra nueva y que deben
verificar tanto el notario al autorizar la escritura como el registrador al
practicar la inscripción: a) el acto expreso de conformidad, aprobación o
autorización administrativa; que puede ser la usualmente conocida como licencia
de obras, o un acto expreso o certificación de conformidad municipal referido a
una declaración responsable urbanística, ya que el citado artículo 28 admite
distintos niveles de control administrativo de las actuaciones urbanísticas y
habrá de estarse a la regulación de cada Comunidad Autónoma. Lo que no puede
considerarse como título urbanístico habilitante suficiente es la mera
declaración responsable que carece de la naturaleza de acto administrativo; y
b) la licencia de uso o primera ocupación, que puede ser sustituida por una
declaración responsable de ocupación y funcionamiento o por acto de
comunicación, si así lo admite la legislación urbanística aplicable. Este mismo
régimen de duplicidad de requisitos resulta del artículo 11, apartados 3 y 5,
del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Así, partiendo
del marco normativo estatal expuesto, y de las competencias constitucionales en
materia de registros públicos y urbanismo, dependiendo de la Comunidad Autónoma
cuya legislación sea aplicable, y del tipo de actuación urbanística de que se
trate, serán necesaria para su inscripción, cuando esta proceda, la aportación
de los siguientes documentos: – las tradicionales licencias de obras y
licencias de primera ocupación. – licencia de obras y declaración responsable
de primera ocupación y funcionamiento que, según la legislación autonómica
aplicable, podría tener una eficacia inmediata por sí misma, o requerir la
acreditación de que ha transcurrido el plazo establecido para que pueda
iniciarse la correspondiente actividad. – acto expreso de conformidad
administrativa respecto de una declaración responsable urbanística, y, según
establezca la normativa aplicable, declaración responsable de primera ocupación
o mera comunicación de terminación de la actuación.. Así, como se ha expuesto
anteriormente, el marco normativo estatal posibilita, en cuanto al primero de
los requisitos, si alguna legislación autonómica lo previera, como ocurre entre
otras en la Comunidad de Andalucía, que como título habilitante de la actuación
sea suficiente la declaración responsable urbanística, complementada con un
acto o certificación expreso de conformidad municipal, no siendo válida, a
efectos de inscripción, la conformidad emitida por parte de entidades
urbanísticas colaboradoras por su falta de carácter administrativo, como
señalan también las indicadas resoluciones.
Por
su parte, en lo referente a la normativa autonómica aplicable en este caso, la
Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio
de Andalucía, en el ámbito de intervención municipal en materia de uso del
suelo y edificación, contiene, en lo que interesa a este expediente, la
siguiente normativa: El artículo 137 establece que están sujetos a previa
licencia urbanística municipal: «1. (…) las obras, construcciones,
edificaciones, instalaciones, infraestructuras y uso del suelo, incluidos el
subsuelo y el vuelo, así como las divisiones, segregaciones y parcelaciones
urbanísticas, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal
reguladas en la legislación en la materia. Todo ello, sin perjuicio de la
obligación de obtener, con carácter previo, las concesiones, autorizaciones o
informes que sean procedentes con arreglo a esta Ley o a la legislación
sectorial aplicable. 2. No requieren previa licencia: a) Los actos sujetos a
declaración responsable o comunicación previa, según el artículo 138 (…).» Por
su parte, el artículo 138 dispone que están sometidas a declaración
responsable, en el marco de lo establecido en la legislación estatal, las
siguientes actuaciones: «1. (…) a) La realización de obras de escasa entidad
constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la
legislación vigente. Las Ordenanzas Municipales podrán eximir de declaración
responsable aquellos supuestos en que las actuaciones carezcan de afección a la
ordenación urbanística o a la normativa de la edificación, sin perjuicio de
aquellos supuestos, en los que, de acuerdo con la legislación sectorial
aplicable, tales obras deban quedar sujetas a algún régimen de intervención
administrativa. b) Las obras en edificaciones o instalaciones existentes que
sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en
situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a
actuaciones de transformación urbanística, siempre que no alteren los
parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad
o en el número de viviendas (…) d) La ocupación o utilización de las
edificaciones o instalaciones amparadas en licencia previa o declaración
responsable de obras, siempre que se encuentren terminadas y ajustadas a estas
y su destino sea conforme a la normativa de aplicación (…) f) Los cambios de
uso en edificaciones, o parte de ellas que sean conformes con la ordenación
territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de
ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de
transformación urbanística, siempre que no incrementen el número de viviendas y
el uso a implantar se encuentre dentro de los permitidos por dicha ordenación
(…) 3. La declaración responsable irá unida al proyecto técnico o memoria
descriptiva y gráfica de edificación exigible y obligatoria en función del tipo
de edificación, instalación, uso y actividad cuando permita la ejecución de
obras, al certificado final de obras cuando habilite la ocupación o utilización
de nuevas obras o al certificado descriptivo y gráfico cuando habilite la
ocupación o utilización de edificaciones existentes (…) 5. La declaración
responsable faculta para realizar la actuación pretendida desde el día de su
presentación, siempre que vaya acompañada de la documentación requerida
conforme a la legislación vigente, y sin perjuicio de las facultades de
comprobación, control e inspección posterior que correspondan.» En parecidos
términos se manifiestan los artículos 291, para las licencias, y 293, para las
declaraciones responsables del Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que
se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de
impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
Del
análisis sistemático de estos preceptos pueden extraerse las siguientes
conclusiones principales: 1.º) que el régimen de intervención administrativa de
las actuaciones urbanísticas de divisiones y segregaciones de locales
comerciales en edificios existentes (no así de viviendas) en Andalucía es el de
declaración responsable, entendiéndose incluido en el supuesto del artículo
138.1.b), que solo excluye de su ámbito a la división de viviendas; no pudiendo
entenderse comprendido en los supuestos del artículo 137.1., a que hace
referencia el registrador calificante, porque ni las obras de nueva planta, ni
las parcelaciones o divisiones de terrenos, ni la constitución de una propiedad
horizontal son actos que pueda equiparse urbanísticamente a la división de los
locales. A «sensu contrario», al no estar incluidas en el artículo 138, las
divisiones y segregaciones de viviendas (y de locales comerciales que se
transformen en viviendas), si conllevan incremento final de viviendas (artículo
138.1.b), están sujetas al requisito de la previa licencia urbanística
municipal. 2.º) que estos preceptos confirman, a efectos registrales, que la
realización de los actos urbanísticos de divisiones y segregaciones de locales
en la Comunidad de Andalucía necesitan, como título habilitante para llevar a
cabo la obra, la correspondiente declaración responsable urbanística, junto con
el acto de conformidad expreso del Ayuntamiento que corresponda, como resulta
de la normativa estatal a la que se remite la normativa autonómica como se
expone a continuación.
En
cuanto a la inscripción en el Registro de la Propiedad de las actuaciones
urbanísticas, la disposición adicional novena de la citada Ley 7/2021 de
Andalucía, señala en cuanto a la repercusión de las licencia o declaración
responsable en las escrituras públicas y asientos registrales, siendo lo
dispuesto en la Ley de Suelo estatal: «1. Para autorizar escrituras de
declaración de obra nueva en construcción, además de los requisitos
establecidos por otras leyes y de conformidad con la legislación básica
estatal, se exigirá y testimoniará: a) La licencia correspondiente, acto que
acredite el control previo municipal o alternativamente, si se trata de obras
que conforme a esta Ley estén sólo sujetas a declaración responsable,
acreditación de que se ha presentado tal declaración. b) Certificación expedida
por técnico competente que acredite el ajuste de la descripción de la obra al
proyecto objeto de la licencia o a lo manifestado en la declaración
responsable. c) Las coordenadas de la superficie ocupada por la edificación o
instalación. 2. Para autorizar escrituras de declaración de obra nueva
terminada, además de los requisitos establecidos por otras leyes y de
conformidad con la legislación básica estatal, se exigirá y testimoniará: a) Si
no se hizo antes declaración de obra nueva en construcción, los documentos
referidos en la letra a) del apartado anterior. b) Licencia de ocupación o
utilización, o bien la acreditación de que se ha presentado declaración
responsable de ocupación o utilización o, en su caso, cambio de uso. c) Certificación
expedida por técnico competente que acredite la finalización de la obra
conforme a lo autorizado y declarado. Todo ello, sin perjuicio de la constancia
registral de la terminación de la obra de edificaciones respecto de las cuales
no resulte posible la adopción de medidas de protección de la legalidad
territorial y urbanística ni de restablecimiento del orden jurídico perturbado
por haber transcurrido el plazo para su ejercicio, conforme a lo previsto en la
legislación estatal. 3. Para las inscripciones de declaración de obra nueva,
los Registros de la Propiedad exigirán la observancia de lo dispuesto en los
apartados precedentes». Sin embargo, la disposición adicional décima número 2
de la citada ley establece que «lo dispuesto en los artículos 10.4, 10.6, 14.3
y en la disposición adicional novena de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, así
como en las disposiciones correspondientes de su desarrollo reglamentario, se
entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 62 del texto refundido
de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, y en las normas estatales de aplicación a
los instrumentos y registros públicos y de ámbito procesal que resulten de
aplicación en cada caso». Como consecuencia de esa salvedad «a lo dispuesto en
las normas estatales de aplicación a los registros públicos», recogida en la
citada disposición adicional décima, la indicación en la disposición adicional
novena acerca de los documentos que se deben aportar para la inscripción de las
actuaciones urbanísticas, que, en su caso, parece exigir únicamente la
presentación de la declaración responsable sin ningún documento administrativo
de comprobación, debe entenderse en el sentido de que no se trata de una
enumeración cerrada, por lo que será también necesario aportar el acto de
conformidad municipal, por imposición de la normativa estatal (artículo 28 de
la Ley de Suelo), antes expuesta, que regula el acceso al Registro de la
Propiedad de los actos de naturaleza urbanística. Este criterio, respecto de la
interpretación de esta concreta normativa autonómica andaluza, ya fue adoptado
por la Resolución de 5 de junio de 2024 que manifestó que «aun en los casos que
los actos urbanísticos pudieran considerarse ajenos al concepto de obra de
edificación, como los actos urbanísticos de cambio de uso de elementos
concretos o divisiones y segregaciones de locales de un edificio y que de
acuerdo con la normativa autonómica pudieran ejecutarse materialmente al amparo
de una declaración responsable, del artículo 28.1 de la Ley de suelo resulta la
necesidad de acreditar a efectos registrales, como título habilitante para la
modificación de la edificación inscrita, la correspondiente declaración
responsable urbanística junto con el acto de conformidad expreso del
Ayuntamiento que corresponda». En este sentido, el artículo 2 de la Ordenanza
número 79, Reguladora del Procedimiento de Declaración Responsable para la
Ejecución de Obras Menores del Ayuntamiento de Torremolinos, de 5 de marzo de
2018, al definir el concepto de obra menor señala que: «Se entiende por obra
menor a los efectos de esta ordenanza, aquella actuación de escasa entidad
técnica, económica e impacto urbanístico, ya sea de construcción, edificación e
instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o
provisionales, que no alteren (entre otros aspectos) el número de fincas
registrales»; supuesto que debe entenderse derogado por la Ley 7/2021 de
Andalucía, de rango superior y cuyo artículo 138 habla solo de «número de
viviendas» para la exclusión de la suficiencia de la declaración responsable,
postura que, además, conjuga mejor con el contenido del artículo 53 de Real
Decreto 1093/1997 de acceso al Registro de la Propiedad de los actos de
naturaleza urbanística, que señala que salvo que su número hubiera sido una
condición esencial de la concesión de la licencia, se podrán declarar al
constituir una propiedad horizontal, sin necesidad de licencia, más locales
comerciales que los que se hubieran inscrito con la obra nueva. En cuanto a la
tramitación de la declaración responsable el artículo 3 de la citada Ordenanza
Municipal dispone que la presentación de la misma debe hacerse en el impreso
normalizado, acompañado de los documentos señalados en el mismo, junto con la
carta de pago acreditativa del abono de las tasas, y que aquellos impresos que
no estén totalmente cumplimentados, o que no acompañen la documentación
señalada como obligatoria, no serán admitidos a trámite. Y, por su parte, el
artículo 5 de la Ordenanza Municipal, en aplicación de los dispuesto en los
artículos 69 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común y 138.5 de la Ley
7/2021 de Andalucía, que conceden a los ayuntamientos facultades de
comprobación, control e inspección posterior de las declaraciones responsables,
señala que los servicios técnicos municipales examinarán de oficio el contenido
de la declaración responsable, dando su conformidad de ser todo correcto, o
haciendo las observaciones que procedan, concediendo al interesado 10 días para
la subsanación del defecto observado, pudiendo efectuar también inspecciones
materiales posteriores. Ese acto de conformidad municipal es el que deberá
aportarse al Registro de la Propiedad junto con la declaración responsable. A
estos efectos debe tenerse en cuenta, como señaló la Resolución de 25 de marzo
de 2024, «que la declaración responsable en cuanto constituye una manifestación
del interesado en la que afirma, bajo su responsabilidad, que cumple con los
requisitos legales y técnicos establecidos para la realización de una actuación
urbanística determinada, sólo tiene eficacia para permitir al que la realiza el
inicio de la actividad de que se trate, sin necesidad de esperar a un control
administrativo previo o posterior, cuando la legislación aplicable así lo
permita para esa concreta actividad. Ahora bien, cuando esa actuación
urbanística trasciende al interesado a través de su acceso al Registro de la
Propiedad, pasando a poder afectar a terceros (ej. posibles adquirentes del
local al que se ha cambiado el uso a vivienda, o de parte de un piso o local
que ha sido dividido en varios), los cuales son ajenos a esa declaración
responsable y a las manifestaciones que en ella se han vertido, la seguridad
jurídica del tráfico inmobiliario impone la necesidad, a efectos de inscripción
registral, de la existencia de ese reiterado control administrativo de la
misma».
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